LA CORTE D'APPELLO
Ha pronunciato la seguente ordinanza nella causa promossa in
appello con citazione di appello notificata in data 17 e 19 luglio
1993 dal comune di Venezia, in persona del sindaco pro-tempore, con i
proc. dom. in Venezia avv.ti Giulio Gidoni e M. Maddalena Morino,
dr. proc. Maurizio Ballarin, per mandato in margine della citazione
di appello, appellante, contro Vittoria Noli, in qualita' di erede
dell'avv. Carlo Buttaro, col proc. dom. in Venezia avv. Ivone
Cacciavillani e col patrocinio dell'avv. Primo Michielan del foro di
Treviso per mandato in margine della comparsa di risposta in appello,
appellata, appellante incidentale.
Oggetto: riforma della sentenza n. 638/1992, emessa in data 13
febbraio 1992-18 giugno 1992 dal tribunale di Venezia.
In punto: Risarcimento danni da accessione invertita.
Causa trattata all'udienza del 5 marzo 1996.
Svolgimento del processo
Con citazione notificata in data 1 agosto 1984 Carlo Buttaro
esponeva:
di essere proprietario di beni immobili siti nel comune di
Pellestrina;
che una parte di tali beni era stata occupata - per la costuzione
di alloggi di edilizia pubblica - e il comune di Venezia su di essi
aveva attuato opere, cosi' che si erano verificati gli estremi
dell'accessione invertita;
che gli atti amministrativi, a seguito dei quali erano state
eseguite le opere, erano stati annullati dal Consiglio di Stato con
decisione n. 202/1984, emessa in data 5 luglio 1983-2 aprile 1984,
della quale depositava copia;
che non tutta la superficie occupata era necessaria alla
costruzione delle opere, cosi' che egli aveva interesse
all'accertamento dell'area che poteva essere lasciata nella sua
disponibilita';
che dall'avvenuta occupazione erano derivati danni dei quali
intendeva essere risarcito.
Chiedeva, pertanto, che l'adito tribunale di Venezia - determinata
l'area di proprieta' di esso attore di cui il comune di Venezia
avesse acquistato la proprieta' per effetto dell'occupazione -
condannasse detto ente sia a lasciare nella disponibilita' di lui
l'area non oggetto del trasferimento di proprieta' sia al
risarcimento dei danni.
Si costituiva il comune di Venezia e sosteneva che essendo state
gia' realizzate le opere pubbliche, si era verificata l'"accessione
invertita" della proprieta'; chiedeva che fosse accertato il danno
subito dall'attore e che fosse respinta la domanda di restituzione di
una parte dell'area.
Con sentenza non definitiva in data 27 ottobre 1988 il tribunale di
Venezia accertava l'irreversibile trasformazione di mq. 438 del
mappale 242 del foglio n. 4, comune di Venezia-Pellestrina, per
effetto dell'esecuzione di opera pubblica e il corrispondente diritto
dell'attore al risarcimento del danno nei confronti del comune di
Venezia per la perdita delle proprieta' della predetta porzione
immobiliare; con separata ordinanza disponeva c.t.u.. Espletato
l'accertamento tecnico, con sentenza n. 638/1992, emessa in data 13
febbraio-18 giugno 1992, il tribunale di Venezia cosi' statuiva: 1)
il mappale 242 del foglio n. 4, comune di Venezia-Pellestrina
risultava essere stato occupato dal comune - su complessivi mq. 530 -
per mq. 438, destinati a impianti tecnologici e a zona di rispetto e
pertinenza di un fabbricato; 2) all'attore spettava il risarcimento
del danno per la perdita di proprieta' della porzione occupata e per
la perdita di valore della residua porzione di mq. 92; 3) nulla era
dovuto per l'asserita perdita di panoramicita'; 4) per la
liquidazione dovevasi tener conto dei valori come individuati
nell'elaborato tecnico depositato in data 22 dicembre 1989 e cioe' L.
108.616.000 per la porzione di mq. 438 e L. 3.866.000 per la perdita
di valore della residua porzione: tali valori corrispondevano al
prezzo di mercato dell'area "in base alla classificazione urbanistica
valida al tempo dell'occupazione, che in virtu' del piano
particolareggiato la definiva destinata in parte ad edilizia
residenziale e in parte a pensioni e piccoli alberghi".
Conseguentemente il primo giudice condannava il comune di Venezia a
risarcire al Buttaro il danno nella misura di L. 112.482.000
rivalutata alla data della sentenza in L. 127.000.000.
Avverso tale decisione ha proposto appello principale il comune di
Venezia, censurando: a) il riconoscimento della diminuzione di valore
della porzione residua; b) il recepimento, da parte del primo
giudice, dei valori indicati dal c.t.u., senza compiere alcuna
verifica sulla loro fondatezza, quantunque l'esperto abbia operato
una stima sintetico-comparativa fondata non su dati obiettivi
(contratti di compravendita di immobili aventi caratteristiche
simili), ma su personali conoscenze e su "voci" raccolte nell'isola,
pervenendo a determinare prezzi di mercato eccessivi, come se si
trattasse degli "... unici metri quadrati edificabili"; c) il fatto
che il tribunale non abbia tenuto conto che l'area di cui e' causa
"... non possedeva capacita' autonoma di edificazione, anche se era
collocata in una zona destinata alla nuova edificazione, perche' gli
interventi erano, e sono subordinati alla formazione di progetti
planovolumetrici unitari, d'iniziativa comunale".
A sua volta l'appellata Vittoria Noli, erede del Buttaro, ha
chiesto il rigetto dell'appello principale e ha svolto appello
incidentale, lamentando che il tribunale abbia negato sia il danno
per diminuita "panoramicita'" sia la natura di "reliquato" dell'area
di mq. 92.
La causa e' stata trattenuta per la decisione nell'udienza del 5
marzo 1996.
Motivi della decisione
Nell'impugnata sentenza il tribunale come si e' sopra esposto, ha
recepito e fatto proprio il rilievo contenuto nella relazione redatta
dall'ing. Mondelli, cioe' che l'area oggetto dell'occupazione
acquisitiva della proprieta' era stata destinata in parte a edilizia
residenziale in parte a pensioni e piccoli alberghi.
Tale statuizione del tribunale non e' stata oggetto di gravame:
invero sia nella citazione di appello sia nella comparsa di risposta
redatta nell'interesse dell'appellata le parti hanno dato
pacificamente atto che l'area oggetto dell'illegittima occupazione da
parte della p.a. e' edificabile; il comune in particolare, nel passo
della citazione di appello sopra riportato sub c) ha dato atto che
l'area, del cui valore si controverte, era collocata in una zona
destinata all'edificazione, contestando i valori espressi dal c.t.u.
non in considerazione della natura dell'area, bensi' sotto il profilo
della non corretta applicazione del metodo sintetico comparativo. Le
parti hanno poi ribadito tale valutazione, riguardante la
destinazione edificatoria del bene, nelle rispettive comparse
conclusionali, richiamando entrambe norme pacificamente applicabili
solo alle "aree edificabili" (cfr. il primo comma dell'art. 5-bis,
legge n. 359/1992): infatti, mentre l'appellante ha chiesto che venga
disposta c.t.u. per la rideterminazione dell'ammontare del
risarcimento ai sensi del combinato disposto degli artt. 1, comma 65,
della legge 28 dicembre 1995 n. 549 e 5-bis della legge 8 agosto 1992
n. 359, l'appellata ha sollevato la questione di legittimita'
costituzionale del predetto comma 65.
Conseguentemente puo' essere ritenuto che formi giudicato tra le
parti l'accertamento, compiuto dal tribunale, sulla qualita'
edificabile dell'area di cui e' causa.
E' altrettanto pacifico tra le parti e risulta dalla c.t.u redatta
dall'ing Mondelli che mq. 438, facenti parte di un mappale di 530 mq,
in quanto area di rispetto di un insieme di costruzioni eseguite
nell'ambito di un piano per l'edilizia economica e popolare, per la
cui attuazione sono stati emessi atti amministrativi annullati dal
giudice amministrativo, sono stati oggetto di accessione invertita.
Tale fattispecie viene definita - da costante giurisprudenza - fatto
illecito: si vedano, per tutte, Cass. 13 settembre 1993 n. 9487,
Cass. 10 luglio 1991 n. 7645 e Cass. 4 giugno 1991 n. 6322; anche la
Corte costituzionale, nella sentenza 17-23 maggio 1995 n. 188, cosi'
si esprime: "...questa "perdita" e' l'evento che, in quella
ricostruzione, si pone in rapporto di causalita' diretta con
l'illecito della pubblica amministrazione (la sottolineatura e' stata
aggiunta).
Pertanto, ai fini della misura del risarcimento e ferme tutte le
altre questioni tra le parti, appare evidente la rilevanza della
verifica di costituzionalita' delle disposizioni sopra indicate:
infatti, mentre prima dell'entrata in vigore del predetto art. 1,
comma 65, il risarcimento doveva essere quantificato in misura pari
al valore venale del bene oggetto dell'accessione invertita,
attualmente quest'ultimo va fissato nella piu' ridotta misura
derivante dall'applicazione dei parametri indicati nell'art. 5-bis,
legge n. 359/1992.
Cio' premesso, ritiene il collegio che le disposizioni citate
sembrano porsi in violazione dell'art. 3 della Costituzione sotto un
duplice profilo.
In primo luogo, infatti, esse introducono una disparita' di
trattamento tra il titolare della proprieta' o di altro diritto reale
che subisca la privazione o una limitazione dello stesso per effetto
di un fatto illecito compiuto da altro soggetto privato, da un lato,
e altro titolare che debba sopportare le conseguenze della c.d.
accessione invertita, della cui natura di illecito si e' sopra detto,
solo perche' compiuto dalla pubblica amministrazione, dall'altro.
Va, in secondo luogo, osservato quanto segue. L'art. 5-bis della
legge n. 359/1992 dispone, nel primo comma, che l'importo
dell'indennita' di espropriazione - determinato nella media tra
valore venale del bene e reddito dominicale rivalutato - debba essere
ridotto nella misura del 40 per cento; nel successivo secondo comma
e' previsto che qualora, in ogni fase del procedimento espropriativo,
il soggetto espropriato convenga la cessione volontaria del bene,
tale riduzione del 40% non si applica. Ora e' noto che la cessione
volontaria e' regolata dall'art. 12 della legge 22 ottobre 1971 n.
865, nell'ambito del procedimento disciplinato da tale legge, e
presuppone - tra l'altro - sia la previa determinazione
dell'indennita' provvisoria, alla cui misura va riportato il prezzo
della cessione volontaria, sia la comunicazione di tale indennita' da
parte del presidente della Giunta regionale: in conclusione la
cessione volontaria e' possibile solo nell'ambito di un legittimo
procedimento di espropriazione. Per converso la cessione volontaria
non appare attuabile in caso di accessione invertita, poiche' tale
fattispecie si verifica quando gli atti amministrativi, che come si
e' detto costituiscono i presupposti logico-giuridici della cessione
volontaria, non siano stati emessi, ovvero quando siano stati
annullati.
Premesso quanto sopra, pare a questo collegio che la previsione
della determinazione del danno, ai sensi dell'art. 5-bis, anche nel
caso di fatto illecito della p.a., comporti, in assenza della
possibilita' della cessione volontaria, l'inapplicabilita' in ogni
caso della riduzione del 40%. Il proprietario che subisce
l'accessione invertita, quindi, a differenza di quanto accade in caso
di espropriazione, non puo' compiere alcuna attivita' per evitare la
riduzione del 40% e, quindi, si trova in una situazione piu'
sfavorevole rispetto a chi subisce un legittimo procedimento di
esproprio, senza che la disparita' di trattamento tragga
giustificazione da un criterio di ragionevolezza, essendo causata -
al contrario - da un fatto illecito della p.a.
Sotto un ulteriore profilo le disposizioni dell'art. 1, comma 65,
della legge n. 549/1995 e dell'art. 5-bis della legge n. 359/1992 si
pongono in violazione del diritto di proprieta' nei limiti della
tutela apprestata dall'art. 42 Cost.
Al riguardo va ricordato che la Corte costituzionale, con sentenza
16 giugno 1993 n. 203, ha dichiarato legittimo l'art. 5-bis citato,
osservando tra l'altro che il bilanciamento tra interesse pubblico e
interesse privato non puo' fissarsi in un rigido criterio
quantitativo, ma risente "dello specifico che connota il procedimento
espopriativo, non essendo il legislatore vincolato ad individuare un
unico criterio di determinazione dell'indennita', valido in ogni
fattispecie espropriativa". La Corte ha ribadito che deve essere
ritenuta la legittimita' dell'indennita' di esproprio, in misura non
meramente simbolica o irrisoria, ma sufficiente e congrua, nel senso
che tale indennita' deve esprimersi "il massimo di contributo e di
ripartizione che nell'ambito degli scopi di generale interesse la
pubblica amministrazione puo' garantire all'interesse privato".
Esprimendo tali argomenti, la Corte ha ritenuto legittimo il citato
art. 5-bis in considerazione degli interessi pubblici perseguiti con
il procedimento espropriativo. Ora, poiche' un valido procedimento
espropriativo presuppone, tra l'altro, l'esistenza della pubblica
utilita', la quale a sua volta va individuata - nel caso concreto -
in presenza di un atto amministrativo valido che l'abbia dichiarata,
ne consegue che nel caso del fatto illecito costituito
dall'accessione invertita, viene meno l'indicato presupposto che
rende legittima - secondo gli argomenti espressi dalla Corte - la
corresponsione di un ristoro non ragguagliato al valore che il bene
aveva nel momento del verificarsi dell'illecito. L'erogazione
dell'indennita' determinata ai sensi dell'art. 5-bis si risolve,
pertanto, nel caso dell'accessione invertita, in un ulteriore
sacrificio della proprieta' privata, al di fuori delle ipotesi di
esproprio di cui al terzo comma dell'art. 42 Cost. e alla pronunzia
della Corte costituzionale sopra richiamata.
Gli argomenti sopra espressi sembrano al collegio sufficienti per
ritenere non manifestamente infondata la questione di legittimita'
costituzionale delle disposizioni sopra richiamate, in relazione agli
artt. 3 e 42 Cost.
Gli atti vanno, pertanto, rimessi alla Corte costituzionale per le
statuizioni di sua competenza, con i connessi adempimenti di cui in
dispositivo.